Le Renouveau

DEFICIT DU CADRE JURIDIQUE DE REDUCTION ET DE GESTION DES CATASTROPHES ET SES CONSEQUENCES EN RDC : cas de l’éruption volcanique du Nyiragongo du 22 mai 2021 

      Par: Thierry MASHAGIRO (assistant chercheur à     la faculté de Droit de l’université Catholique la Sapientia)

      IRAGI MPUNGA Evariste (chercheur et coordonnateur du Cercle Universitaire pour la Recherche et la Promotion du Droit)

Introduction

La vie des hommes en société est exposée aux risques causés par l’homme lui-même d’une part, et par la nature, d’autre part.

Tel est le cas de l’éruption volcanique du 22 mai 2021 à Goma : une Ville située à l’Est de la République démocratique du Congo (La dernière éruption majeure en 2002 a fait plus de 250 morts). En effet, une partie de la coulée de lave s’est déversée vers l’est, en direction du Rwanda, une autre s’est dirigée vers la ville de Goma et s’est arrêtée à 300 mètres de l’aéroport international de Goma (Rapport de l’OCHA, RD Congo : Eruption volcanique à Goma, Rapport de situation No.1, 25 Mai 2021, p.1)

             Comme bilan de cette catastrophe, 31 morts sont signalés, dont 13 personnes lors de l’évacuation de la ville et 24 personnes brûlées par la lave ; 40 adultes signalés disparus ; plusieurs hospitalisations. Plus de 4 500 ménages (environ 20 000 Congolais) se retrouvent sans abri (Rapport de l’OCHA, RD Congo : Eruption volcanique à Goma, Rapport de situation No.1, 25 Mai 2021, p.2.)

Une série des tremblements de terre a provoqué des fissures dans les bâtiments et davantage de stress pour une population déjà traumatisée.

Ce phénomène, suscite une profonde réflexion juridique, en ce sens que plusieurs personnes, juristes et non juristes, aimeraient savoir :

1. Quels sont les instruments juridiques en matière de réduction et gestion des risques des catastrophes en RDC et leur efficacité ?
2. Quels sont les mécanismes qui pourraient permettre le renforcement du cadre juridique et institutionnel de la RDC en matière de réduction et gestion des risques des Catastrophe ?

Eu égard à ce qui précède, si on constate d’un côté l’inexistence de la législation et une faible institutionnalisation en matière de gestion de catastrophes en RDC comme objet du déficit (I), de l’autre côté il y a lieu de soutenir l’adoption de la loi portant réduction et gestion des catastrophes ainsi que la création expresse d’une structure chargée de mise en œuvre des tous les mécanismes en cette matière(II).

I. ETAT DE LIEUX DU CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL DE LA REDUCTION ET LA GESTION DES RISQUES DE CATASTROPHE EN RDC

Personne ne saurait se prévaloir ignorer l’importance d’encadrer la réduction et la gestion des risques des catastrophes. En effet, la collectivité est comparée, si les médecins l’autorisent, à un organisme humain que l’on se doit de protéger contre les attaques de toutes sortes. Aussi, dit-on : « Ubi societas, ibi jus », il n’y a pas de société sans droit et inversement, il n’y a pas de droit sans société. Ainsi, La vie en communauté fait naître certaines exigences d’ordres juridiques (1) et institutionnels (2).

1. DU CADRE JURIDIQUE EN MATIERE DE REDUCTION ET DE GESTION DES RISQUES CATASTROPHE EN RDC

Il sied de noter qu’en République Démocratique du Congo, aucun texte législatif à proprement parler ne se consacre à la réduction et la gestion des risques des catastrophes.

Toutefois, il existe un certain nombre de textes au niveau international(A) et quelques actes réglementaires pris au niveau interne sur la réduction et la gestion des catastrophes (B).

  A. INSTRUMENTS JURIDIQUES INTERNATIONAUX

I.1.1. Cadre d’action de Hyogo pour 2005-2015: Pour des nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes

         En parcourant ce texte, qui a été adopté en vue de couvrir la décennie allant de 2005 à 2015, dans un objectif de promouvoir une approche stratégique et systématique de la réduction de la vulnérabilité (La vulnérabilité est définie comme suit: «Conditions déterminées par des facteurs ou processus physiques, sociaux, économiques ou environnementaux qui accentuent la sensibilité d’une collectivité aux conséquences des aléas» (ONU/Secrétariat interinstitutions de la Stratégie internationale de prévention des catastrophes, Genève, 2004) et de l’exposition aux aléas (L’aléa est défini comme suit: «Manifestation physique, phénomène ou activité humaine susceptible d’occasionner des pertes en vies humaines ou des préjudices corporels, des dommages aux biens, des perturbations sociales et économiques ou une dégradation de l’environnement.Font partie des aléas les conditions latentes qui peuvent à terme constituer une menace. Celles-ci peuvent avoir des origines diverses: naturelles (géologiques, hydrométéorologiques ou biologiques) ou anthropiques (dégradation de l’environnement et risques technologiques)» (ONU/Secrétariat interinstitutions de la Stratégie internationale de prévention des catastrophes, Genève, 2004).

Le mérite, sur le plan juridique, du cadre de Hyogo, est d’avoir recommandé aux Etats participants, au terme d’activités prioritaires, d’adopter une législation au niveau interne en vue d’appuyer la réduction des risques de catastrophe en prévoyant des règlements et des mécanismes de mise en œuvre de ceux-ci afin d’encourager le respect de leurs dispositions et d’inciter à entreprendre des activités de réduction des risques et d’atténuation des effets, ou au besoin, de renforcer la législation existante.

Mais en RDC, aucune législation n’a jusque là été adoptée conformément au cadre de Hyogo de 2005-2015.

I.1.1. Le Cadre de Sendai pour 2015-2030

Le cadre d’action de Sendai succède à celui de Hyogo dont le terminus adquem était 2015. Ainsi à l’occasion de la troisième Conférence mondiale organisé par les Nations Unies et tenue à Sendai, au Japon, un nouveau cadre a été adopté prenant la durée de 2015 à 2030.

Ce qui est intéressant avec ce cadre, c’est le fait qu’il est plus clair, plus précis et plus réaliste que son prédécesseur, en ce sens qu’il détermine des responsabilités et des actions à mener à chaque niveau : mondial, régional, national et local.

Par ailleurs, au niveau de la région de l’Afrique centrale les Etats ont définis les actions prioritaires visant à mettre en œuvre le cadre de Sendai (CEEAC, priorités d’action pour la mise en œuvre du cadre de Sendai en Afrique centrale), lesquelles ont encore réitéré la recommandation d’adopter une législation au niveau interne de chaque Etat participant.

Mais rien n’a été entrepris dans ce sens au niveau de la RDC.

Au niveau interne, comme instruments juridiques relatif à la réduction et gestion des risques des catastrophes, nous retrouvons : La Constitution (I.1.2.1) et la Loi de 2011 portants principes fondamentaux relatifs à l’environnement (I.1.2.2).

       I.1.2.1 La Constitution de 2006 telle que modifiée en 2011

L’article 85 de la Constitution est le soubassement juridique de l’Etat d’urgence en RDC. Cette disposition ouvre un débat houleux sur le contenu des événements qui peuvent conduire à la proclamation de l’Etat d’urgence. A quoi renvoi le concept « circonstances graves » ? En répondant à cette question, il faut aussi déterminer: qui est l’autorité chargée de mettre des informations à disposition du gouvernement ou du Président de la République en cas des situations similaires ?

Loin de toute exagération, nous estimons que les catastrophes peuvent constituer l’une de causes pouvant donner lieu à la proclamation de l’état d’urgence prévu dans la Constitution de la RDC, en ce sens que celles-ci renvoient à un péril imminent.

I.1.2.2. La Loi de 2011 portant principes fondamentaux relatifs à l’environnement

        Bien que la section 6 de cette Loi est consacrée à « la gestion des catastrophes naturelles et situations d’urgences », ce qui est intéressant, néanmoins l’attention portée sur cette question des catastrophes est accessoire, en ce sens que cette loi se contente seulement de fixer des principes fondamentaux de manière générale sans pour autant aborder les particularités.

B. CADRE INSTITUTIONNEL DE REDUCTION ET DE GESTION DES RISQUES CATASTROPHE EN RDC

La mise en œuvre des normes dépend de l’existence des structures dotée de compétences et des moyens pour agir selon leurs secteurs précis.

Pourtant, en matière de réduction et de gestion des risques de catastrophe en République Démocratique du Congo, il n’y a pas de structure permanente unique spécifiquement désigné pour se charger de la gestion des risques de catastrophe afin de favoriser la mise en œuvre d’une stratégie nationale dans ce secteur en dépit des maintes recommandations contenues dans les cadre Hyogo de 2005-2015 tout comme celles du Sendai de 2015-2030.

I.2. 1. Coordination de la Protection Civile au niveau national

Créée par le Décret N°025 du 11 Septembre 1996, la Coordination de la Protection Civile est une structure qui est sous la tutelle du ministère de l’intérieur. Elle a été dotée des plusieurs missions entre autre l’élaboration, la planification et l’application des plans d’actions dynamiques et de gestion des catastrophes survenue ou susceptibles de survenir.

            Cependant la pertinence du rôle que cette structure est appelé à jouer soulève la nécessité de l’organiser à travers une loi claire et précise et la doter d’une autonomie juridique et financière Cfr. Art. 1^er :«  Il est créé, sous la dénomination de «Conseil de protection civile», en abrégé «C.P.C.», un organisme public, dépourvu de la personnalité juridique, placé sous l’autorité du ministre de l’Intérieur. », in JO, DÉCRET n° 025 portant création du Conseil de protection civile, en abrégé «CPC», Ministère de l’Intérieur, du 11 Septembre 1996), pour qu’elle soit en mesure de s’acquitter efficacement de ses missions.

I.2. 2. Autres structures intervenant en matières de Réduction et Gestion de Catastrophe en RDC

 A coté de structures évoquées dans le point précédent, nous avons d’autres structures, comme le Centre Géologique et Minière, l’observatoire Volcanologique de Goma(OVG), Le Centre de Recherche en Sciences Naturelles de Lwiro (Bukavu) placées sous la tutelle du ministère de la recherche scientifique, qui contribuent à l’analyse et aux risques naturels sur l’ensemble du territoire national.

En outre, il faut noter que l’agence de la Météorologie et la Télédétection par Satellite (METTELSAT), placé sous la tutelle du ministère des transports et télécommunication, apporte une contribution nécessaire dans le suivi de l’évolution climatologique et métrologique ainsi que la détermination des ressources naturelles en vue de la planification de leur gestion pour le développement durable.

Toutes fois, toutes ces structures, bien que jouant un rôle important, ne font que favoriser, à notre avis, le gaspillage des ressources publiques.

I.2.3. Conseil Provincial de Prévention des risques et de Gestion des Catastrophes au Nord-Kivu

              Face au mutisme de la législation et la nécessité de se doter d’un cadre pouvant se charger de la réduction et la gestion de catastrophe, le gouverneur du Nord-Kivu avait décidé de prendre un arrêté pour organiser la structure du type au niveau provincial, dénommée « Conseil Provincial de Prévention des risques et de Gestion des Catastrophes au Nord-Kivu » (Arrêté Provincial N° 01/113/CAB/GP-NK/2013 du 13 Novembre 2013 portant création d’un Conseil Provincial de Prévention des Risques et de Gestion des Catastrophes (CPPR-GC) NK en sigle).

    Cependant, comme on peut s’y attendre, elle ne résout pas tous les problèmes posés par les catastrophes étant donné leurs niveaux de gestion qui parfois peuvent dépasser les compétences d’une province. Et d’ailleurs, c’est tellement logique que le constituant Congolais de 2006 (Art 203, point 12  « Les calamités naturelles », in J.O, Constitution de la RDC de 2006 telle que modifiée en 2011) a instituée, à son article 203, point 12, la gestion des risques des catastrophes comme une matière concurrente entre le pouvoir centrale et la province.

II. ENJEUX ET PERSPECTIVES DU CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL DE RÉDUCTION ET GESTION DE CATASTROPHE EN RDC

Après avoir noté l’inexistence de la législation nationale en matière de réduction et gestion des risques des catastrophes en RDC, il sied, dans la présente partie, de nous intéresser aux voies pour répondre à ce problème.

Ainsi, cette partie va aborder en premier lieu, la nécessité de renforcer le cadre juridique congolais (II.1) et, en second lieu, résumer ce que le législateur devrait prendre en compte de lege ferenda ( II.2 ).

II.1. Nécessité de renforcer le Cadre Juridique de réduction et gestion de Catastrophe en RDC

S’inspirant de textes internationaux tels que nous les avons évoqués précédemment, à savoir, le Cadre de Hyogo 2005-2015, le Cadre de Sendai 2015-2030, la Stratégie Régionale des Etats de l’Afrique Central de Prévention des Catastrophes, ceux-ci constituent les lignes conductrices de réduction et gestion de catastrophes pour la RDC.

En outre, le « Diagnostic du cadre législatif et  institutionnel de la réduction des risques naturels et Rôles de parties prenantes en RD Congo » (Stratégie Nationale et plan d’action 2017-2023 de Réduction de risques  naturels et de Catastrophe de catastrophes en RD Congo, 2016) a noté la nécessité  qu’il y a pour la RDC de mettre en œuvre un cadre juridique et institutionnel approprié en matière de réduction et gestion de catastrophes.

  II.2. De Lege Ferenda (Ce que faira le législateur)

Apres avoir noté que la mise en place d’un cadre législatif reste une nécessité, il n’est pas sans importance de souligner  que le législateur devrait déterminer des mesures et des responsabilités claires de chaque niveau d’intervention du pouvoir afin d’éviter toute confusion en cas de catastrophe.

Au-delà de la loi, il faudrait mettre en place un plan national précis et des stratégies qui seront actualisée de manière régulière pour assurer la matérialisation de la loi.

Aussi, le législateur devrait revoir les missions dévolues à certaines structures qui interviennent dans cette matière afin de ne créer qu’une seule qui sera efficace et au sein de laquelle on pourrait créer des sous structures selon les différentes technicités.

Enfin, le législateur devrait créer une ligne budgétaire pour permettre à la structure qui aura la charge de veiller à la réduction et à la gestion des risques de catastrophe de bien s’acquitter efficacement de son rôle.

Conclusion

L’objet de cette étude était de faire l’analyse du cadre juridique de gestion de risques des catastrophes en RDC à travers une lecture phénoménologique de l’Eruption Volcanique de Nyiragongo qui a eu lieu en date du 22 mai 2021.

La pertinence de ce sujet était d’abord de faire un état de lieu des instruments juridiques en RDC qui sont susceptibles d’être appliqué soit pour réduire, soit pour gérer les risques de catastrophe.

Il y a lieu de noter qu’il existe une carence législative et une faible institutionnalisation en RDC en cette matière.

Ainsi, il s’avère nécessaire que le législateur adopte Congolais adopte une loi sur la réduction et la gestion des risques des catastrophes en vue d’éviter les désagréments qui découlent de son absence et par la même occasion de renforcer le cadre institutionnelle pour assurer la mise en œuvre de la dite loi ainsi que d’autres réglementations dans cette matière.